Dérivations

Pour le débat urbain

Archives#2, mars 2016 › La fabrique urbaine

Le CoDT ou le periple dun texte dans les arcanes democratiques wallonnes

Le Code wallon de l’aménagement du territoire regroupe l’ensemble des articles légaux qui régiront, demain, s’il est voté, l’aménagement du territoire en Wallonie. Le Code ne planifie rien directement mais fixe les procédures pour le faire. Il détermine par exemple le contenu des documents (plans, schémas, guides d’urbanisme, etc.) et leurs statuts légaux. Le Code fixe également la procédure à suivre pour demander et obtenir ou pas un permis d’urbanisme et d’urbanisation — anciennement permis de construire et de lotir. Et ce n’est pas tout, le Code encadre aussi l’aménagement du territoire et l’urbanisme opérationnel, la politique foncière, détermine les conditions d’infractions et les sanctions qui les accompagnent.

Une réforme attendue

Il existe actuellement un Code en vigueur le CWATUPE (Code Wallon de l’Aménagement du Territoire de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie). Il devrait bientôt être remplacé par un nouveau : le CoDT (Code du Développement Territorial) qu’on appelle déjà le CoDTbis — parce qu’il y a eu un premier CoDT voté en avril 2014 par le parlement wallon, mais jamais entré en vigueur.

Le nouveau texte — le CoDTbis — est sur les bancs. Au printemps 2016, la saga devrait prendre fin. Elle aura duré près de six ans si on remonte aux premières auditions organisées dans le cadre de l’évaluation du CWATUPE lancées en 2010. Le point de départ que nous avons choisi ici.

Alors que le nouveau Code s’apprête à être débattu et voté par le Parlement wallon, beaucoup d’acteurs de l’aménagement s’interrogent toujours sur son contenu. Si les professionnels sont perplexes devant cette pelote de laine qui entremêle gaiement les multiples fils du développement économique, de la cohésion sociale, et du respect de l’environnement, que dire alors du citoyen ?

Cet article tentera de se détacher au maximum du contenu entremêlé du dossier pour donner un autre éclairage sur la pelote. Le but : évoquer un parcours, du moins certaines de ses étapes, parfois méconnues. Evoquer un parcours chahuté qui explique peut-être comment la pelote s’est formée.

Le CWATUPE devait être évalué

2009 : la Wallonie commence une nouvelle législature et se dote, comme chaque fois pour l’occasion, d’une nouvelle DPR : Déclaration de Politique Régionale, c’est-à-dire l’accord politique de la nouvelle majorité gouvernementale PS-CDH-Ecolo. La DPR annonce l’intention des trois partis de la coalition d’« évaluer le Code, afin de procéder à une réforme en profondeur qui lui rende sa fonction initiale de stimulateur, et non de frein, aux projets des Wallons et de la Wallonie ».

Le nouveau Ministre de l’aménagement du territoire, Philippe Henry, confie le vaste chantier de l’évaluation du CWATUPE au bureau Perspective Consulting qui collaborera notamment avec le Centre de Recherches et d’Etudes pour l’Action Territoriale de l’UCL, le CREAT et le bureau Bours et associés. L’évaluation portera sur le système régional d’aménagement du territoire dans son ensemble et sur les différents dispositifs institués par le Code : les permis, déclarations administratives et certificats, le décret DAR |1| — décret d’autorisation régionale, les outils de planologie (Schéma de Développement de l’Espace Régional SDER, plans de secteur, schémas de structures communaux, plans communaux d’aménagement,…) ; les dispositifs de politique foncière et d’aménagement opérationnel (sites à réaménager, droit de préemption,…) ; l’intégration des autres polices administratives (risques naturels, établissements dangereux, performances énergétiques des bâtiments,…) ; les outils de participation ; les infractions et sanctions d’urbanisme ; et l’évaluation stratégique et environnementale (projets et programmes). Qui dit mieux ?

La méthode se voulait participative, ce qui a mené à 55 réunions (d’avril à juillet 2011) avec les représentants des acteurs publics, privés, associatifs, des organes représentatifs et les conseils et commissions d’avis liés à l’aménagement et à l’urbanisme |2|. Quatre ateliers ont été consacrés à l’analyse d’impact, quatre autres aux constats et des enquêtes ont été réalisées auprès de 13 groupes d’acteurs. L’évaluateur a aussi réalisé des études de cas et un benchmarking dans 9 pays et régions.

L’étude commencée en 2011 ne sera disponible dans sa version finale qu’en mai 2012. C’est long mais l’étude est conséquente, et les conclusions seront déterminantes pour la suite. On comprend dès lors que les résultats de cette étude aient mis un peu de temps à être divulgués publiquement.

Pourtant les conclusions générales de cette évaluation sont assez peu surprenantes : l’utilisation du CWATUPE est source d’angoisse et de lourdeur administrative, il est indispensable de le réformer et de lui rendre de la cohérence. Une affolante proportion des permis sont en dérogation, les délais d’obtention de ceux-ci sont à géométrie variable selon les communes et trop souvent dépassés. Last but not least : l’enjeu de la périurbanisation doit vraiment être pris au sérieux. Il est moins une.

Inutile de mettre des sparadraps sur un grand Code malade

Alors qu’une réforme plus légère pouvait être envisagée, à l’époque, le gouvernement wallon, et singulièrement son ministre de l’aménagement du territoire, prend l’option la plus radicale : il décide de « réviser en profondeur le texte en vue de proposer un CoDT optimalisé et praticable maximisant la sécurité juridique des projets et des investissements en Wallonie ». C’est à dire qu’il décide de le réécrire complètement. « Cette réforme du cadre légal poursuit deux objectifs majeurs : le soutien au développement économique de la Wallonie et la lutte contre l’étalement urbain. » Cette position ne plait pas nécessairement à tout le monde.

Dans la perspective de l’écriture d’un nouveau texte par le gouvernement, la commission de l’aménagement du territoire du parlement wallon s’organise, et organise d’avril à juillet 2011 une série impressionnante d’auditions où les acteurs suivants sont conviés oralement — d’autres donneront leur avis via une contribution écrite |3|. Ces auditions sont disponibles sur le site du parlement wallon |4|. Prévoir quelques soirées pour leur lecture.

« L‘aménagement du territoire, ça vous regarde ! »

En parallèle s’ouvre un autre chantier de consultation, qui vise à sensibiliser plus largement autour des enjeux de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, et qui pourra de façon plus transversale alimenter le débat sur un autre dossier important, en cours de révision lui aussi : le schéma de développement régional : le SDER |5|. De mai à octobre 2011, se tiennent les Ateliers du Territoire : opération de sensibilisation et d’échange sur les questions d’intérêt public que sont l’aménagement du territoire, l’habitat et la mobilité. Des ateliers citoyens et des conférences-débats sont organisés dans différents coins de Wallonie, un questionnaire et un forum sont mis en ligne. « L ‘aménagement du territoire, ça vous regarde », est le slogan de la campagne de promotion. Les ateliers du territoire auront finalement mobilisé 1200 personnes dont 235 ont participé aux ateliers citoyens. D’autre part, plusieurs associations ont formulé un avis écrit, assorti de propositions |6|. Les rapports, en ce compris ceux sur les ateliers citoyens, sont accessibles |7|, pour que chacun puisse se faire sa propre opinion.

Préalablement à toute cette effervescence autour des enjeux du territoire, « Politique d’aménagement du territoire pour le 21e siècle, lignes de force » a été publié en novembre 2010. Cette plaquette de vulgarisation pose la question de l’étalement urbain. Les centres urbains et ruraux (les « noyaux d’habitat » |8|) y sont clairement désignés comme les points de recentrage du développement territorial : il faut les densifier, les développer, les revaloriser pour stopper une urbanisation débridée non qualitative. Cette publication doit être mentionnée ici car elle n’a pas manqué d’alimenter les débats que nous venons d’évoquer.

À l’été 2012, les dissensions sont de plus en plus vives, au gouvernement wallon mais aussi dans les territoires. La presse parlera même de « vent de tempête » |9|. Certains élus craignent que des noyaux ruraux soient confinés dans une « réserve d’indiens » où tous les efforts de développement et les primes seraient redirigés aveuglément vers les seuls noyaux à haut potentiel.

Le premier CoDT est arrivé

Le texte continue sa route. Il est (ré)écrit. Une fois proposé au gouvernement, il faudra de très longs mois pour qu’une version finale soit approuvée et que le projet de nouveau Code arrive sur les bancs du parlement wallon début février 2014. Tout a changé, même le nom. On ne parlera plus de CWATUPE mais de CoDT. En effet, le Code du Développement Territorial veut mettre l’accent sur l’objectif d’un « développement territorial, durable et attractif. Ce développement doit rencontrer de façon équilibrée les besoins sociaux, économiques, démographiques, énergétiques, patrimoniaux, environnementaux et de mobilité de la collectivité, en tenant compte, sans discrimination, des dynamiques et des spécificités territoriales, ainsi que de la cohésion sociale. » (article DI.1)

Le texte est déposé et la commission de l’Aménagement du territoire du Parlement wallon s’en saisit, comme il se doit et décide d’organiser un nouveau tour d’auditions. Sont (re)convoqués au parlement l’Union des Professionnels de l’Immobilier, la Confédération de la Construction, IEW, les fonctionnaires délégués, les architectes et l’Union des Villes et Communes de Wallonie. Ces auditions, et les 150 heures de débats qui suivront, amèneront leur lot de discussions et d’amendements, tous consignés dans un dossier qui répond au doux nom d’« Abrogation des articles 1er à 128 et 129 quater à 184 du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie et formant le Code du développement territorial » et qui contient à lui seul 393 pièces |10| !

Avec 150 heures de débat parlementaire, le CoDT devient un des événements de la fin de la législature wallonne 2009-2014. Le texte sera finalement voté en séance plénière le 24 avril 2014.

Il aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2015, mais cette date sera postposée par le nouveau gouvernement PS-CDH (2014-2019) au 1er octobre 2015, et puis encore reportée à une date non définie cette fois. Inutile d’avancer des dates que l’on ne tiendra pas : une proposition de décret votée par la majorité en juin 2015 reporte l’entrée en vigueur du CoDT « sine die » .

Une nouvelle législature, … et c’est reparti

Mais reprenons le cours du récit. Suite aux élections régionales du mois de mai 2014, un nouveau gouvernement est mis en place. M. Carlo Di Antonio devient Ministre de l’aménagement du territoire. Une nouvelle DPR (déclaration de politique régionale) présente, au mois de juillet, l’action à venir du nouveau gouvernement. On y lit qu’« afin d’assurer la stabilité juridique et la sécurité des investissements en Wallonie, le Gouvernement s’attèlera en priorité à adopter les arrêtés d’exécution du CoDT et à en assurer la mise en œuvre dans des conditions optimales ».

Deux options sont alors envisagées par le Ministre : « finaliser les arrêtés en gardant les imperfections du décret et ses conséquences ou opérer les adaptations nécessaires pour privilégier la stabilité juridique, des procédures plus rapides et donc moins coûteuses, en résumé pour plus de simplification et plus de sûreté dans les délais. » C’est la deuxième option qui sera choisie. Le Ministre ne se limitera pas à prendre des arrêtés d’exécution. Il apposera sa signature sur le texte. Le CoDT sera revu et corrigé.

Plus de 30 acteurs seront alors rencontrés lors des 23 semaines d’un brainstorming intensif organisé par le cabinet du nouveau ministre. Huit groupes de travail seront constitués et plus de 45 réunions organisées.

La nouvelle commission veut aussi se faire sa propre opinion

Début janvier 2015, le CoDT nouvelle version est adopté en première lecture par le Gouvernement wallon.

Après une deuxième lecture et la réception de l’avis du conseil d’état, un texte est approuvé par le gouvernement en troisième lecture et arrive au parlement wallon fin 2015. La commission de l’aménagement du territoire constituée de nouveaux parlementaires élus pour la période 2014-2019 organise un nouveau tour d’auditions, restreint cette fois aux fonctionnaires délégués, aux architectes, à l’UVCW.

Mais rapidement, ces auditions s’étoffent d’acteurs restés dans l’ombre jusque-là, les responsables des départements des Technologies de l’Information et de la Communication et de la géomatique de la DGO4. En effet, est venue s’ajouter une autre prérogative : la mise en place d’une gestion informatisée des flux de permis.

Pour compléter l’instruction du dossier, et comme il en est la tradition, des contributions écrites ont été demandées à toute une série d’acteurs dont la Conférence Permanente du Développement Territorial CPDT et urbAgora.

Enfin, le parlement wallon a convié le président de Natagora à venir s’exprimer. La commission de l’aménagement du territoire ne pouvait rester sourde à une pétition qui appelle à modifier le CoDT pour « rendre à la nature et au paysage leurs droits en Wallonie ! ». Pétition portée par 8 associations de défense de l’environnement et qui a récolté plus de 15 000 signatures à l’heure de mettre ce numéro de Dérivations sous presse.

Une fois ces auditions terminées, les débats autour du CoDT-bis pourront reprendre et des amendements pourront être déposés avant le vote du texte en commission, puis en séance plénière du Parlement wallon… La date du vote et de la mise en application du nouveau Code n’est pas prévisible puisqu’elle est reportée sine die, ce qui permet de relâcher un peu la pression, et d’être potentiellement plus en phase avec le développement du système informatique de gestion des permis. Le tout sans vide juridique puisque le CWATUPE reste d’application. Ouf !

Mauvaises méthodes ou valeur démocratique ajoutée ?

La révision du Code a fait l’objet d’une large consultation, portée comme un étendard. Certes, il est agréable pour les acteurs d’être entendus par les instances, et pour les instances de dire qu’elles ont entendus les acteurs, mais la finalité de la démarche peut-elle s’arrêter là ? Outre la question fondamentale du résultat, se pose aussi la question de l’efficacité d’une méthode quelque peu chronophage.

Lors de ces auditions les avis restent sensiblement les mêmes. Ils se sont parfois affinés et affirmés. Par exemple, l’Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW), aujourd’hui forte d’une étude interne, affirme que les délais de rigueur proposés dans le nouveau texte sont tout simplement intenables pour les communes. Elle propose dès lors des amendements du texte, loin d’être pelliculaires à ce stade. En 2014, on avait surtout entendu l’avis inverse porté, entre autres, par la Confédération de la Construction qui estimait, que les délais non tenus et les retards accumulés impactaient gravement la santé économique des entreprises du secteur. Elle préconisait comme sanction au non respect des délais, un octroi tacite du permis.

Une autre position est celle des huit associations environnementales qui estiment que le nouveau CoDT met à mal l’équilibre de notre écosystème, socle premier de toute vie et donc de toute activité. Le CoDT sur-estime la viabilité de notre territoire en quelque sorte. On pourrait en citer d’autres.

Il est interpellant de voir qu’à ce stade, il reste autant de déçus, d’acteurs qui estiment ne pas avoir été écoutés. Entendus certes, mais écoutés ? Peut-on rassembler autant de points de vue aussi divergents ? Faut-il les rassembler à tout prix ? Ne serait-il pas préférable d’assembler ce qui peut l’être autour d’une colonne vertébrale ? De retrouver une ligne directrice intelligible pour les trente années à venir ?

Ce petit déroulé du parcours chahuté du CoDT est l’occasion de partager une expérience et des interrogations, sur la méthode suivie, ou plutôt sur les méthodes qui s’entrechoquent et se succèdent, de s’interroger sur une démocratie représentative où il appartient au gouvernement de proposer des textes gérant et arbitrant la somme des intérêts fussent-ils légitimes, et au parlement de les modifier et de les voter…

Chacun pourra avoir un avis sur la question, un peu plus en connaissance de cause. En tous cas, c’est le but de cet article.

Epilogue

Le CoDT devrait aboutir cette année. Aboutir, en tous cas, pour un temps. Parce qu’un texte qui fixe toutes les procédures légales pour occuper le territoire et le construire sera certainement sujet à modifications tout au long de sa mise en application. Ne serait-il d’ailleurs pas regrettable que le texte reste complètement figé pendant de longues années ? En tous cas, au vu de ce qui vient d’être relaté cela serait pour le moins surprenant. D’autre part, un texte comme celui-là ne mériterait-il pas un peu plus de stabilité tout de même ? Rappelons que le CWATUPE, justement lui, est entre autres connu, pour avoir perdu cohérence et lisibilité, à cause des 150 modifications qu’il a subies, une fois mis en application. Quoi qu’il en soit, les aventures du CoDT ne sont pas prêtes de s’arrêter.

|1| Le Décret d’Autorisation Régionale ou « DAR » s’applique à certains projets pour lesquels il existe « des motifs impérieux d’intérêt général » et qui consistent en des travaux sur et autour des infrastructures de mobilité dites structurantes. Pour ces demandes de permis-là, le parlement statue. Le permis, acte exécutif, devient alors, dans ces cas précis, un acte législatif, un décret. Il n’est plus attaquable devant le Conseil d’Etat, mais devant la Cour Constitutionnelle. Un sujet qui ne manque pas de piment... Après avoir été l’objet d’âpres discussions, le DAR a été réintroduit dans le Code, dans l’indifférence générale, ou presque.

|2| Conseil Economique et Social de Wallonie (CESW), Commission Régionale d’Aménagement du Territoire (CRAT), Conseil d’Evaluation et de Suivi du Développement Durable (CWEDD), Commissions Communales d’Aménagement du Territoire et de la Mobilité (CCATM).

|3| L’administration régionale notamment les services du logement, des infractions, et des fonctionnaires délégués de la DGO4, l’Union wallonne des entreprises (UWE), Inter-Environnement Wallonie (IEW), la chambre francophone et germanophone de l’Ordre des Architectes (CfgOA), l’Union Wallonnes des architectes (UWA), la Fédération royale des notaires, l’Union belge des géomètres, la Confédération de la construction wallonne (CCW), l’Union professionnelle du secteur immobilier (UPSI), l’Union des Villes et communes de Wallonie (UVCW), la Fédération wallonne de l’Agriculture (FWA), le Centre de Recherche et d’Information des Organisations de Consommateurs (CRIOC), l’Union des Classes Moyennes (UCM), la CRAT, la Spaque, la Conférence Permanente du Développement territorial (CPDT), le CESRW, le Réseaux de Lutte contre la Pauvreté et le Bureau économique de la Province de Namur BEP dans le cadre de la problématique HP1, la FEDIEX et FORETEA pour le secteur carrier, la DGO2 du Service Public de Wallonie SPW dans le cadre de la lutte contre les inondations,...

|4| Rapport des auditions sur l’évaluation du CWATUPE présenté au nom de la commission de l’environnement,de l’aménagement du territoire et de la mobilité par Mme Cremasco, M. Dodrimont, Mme Moucheron et M. Senesael, le 9 avril 2014 http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/2013_2014/DECRET/942_327septies_404_2septies_506_2septies.pdf

|5| Le SDER est le schéma qui « exprime les options d´aménagement et de développement durable pour l’ensemble du territoire de la Wallonie ». Il sert de référence pour les décisions concernant l’habitat, l’implantation des activités économiques, la mobilité, la conservation de la nature, la gestion des paysages, etc. Avant que projet de révision du SDER ne soit soumis à enquête publique (du 29 novembre 2013 au 13 janvier 2014), la Wallonie a été l’objet de deux études conséquentes qui devaient alimenter sa révision : un diagnostic territorial et des scénarios prospectifs. La procédure de révision engagée lors de la législature précédente n’a pas encore abouti.

|6| IEW, Mouvement Ouvrier Chrétien (MOC), l’UWE, Fondation Rurale de Wallonie, l’UWA, Chambre des Urbanistes de Belgique, Maison de l’Urbanisme Famenne Ardenne, Conseil wallon de l’égalité entre Hommes et Femmes et RéseauLux.

|7| À cette adresse, est disponible le rapport complet ainsi que des compte-rendu des ateliers citoyens : http://www.lesateliersduterritoire.be/fr/comment.html

|8| À ce moment, le débat se cristallise autour des noyaux d’habitat. Finalement, on retrouvera cette notion dans le CoDT voté en avril 2014, via les périmètres U (U comme urbanisés). Mais la méthode de détermination de ces périmètres n’a visiblement pas convaincu, même lors des débats sur la première version du Code. La notion de noyaux d’habitat a été modifiée jusqu’à presque disparaître.

|9| « Noyau d’habitat : un vent de tempête souffle sur le gouvernement wallon », RTBF, 19 juin 2012.

Pour citer cet article

Cremasco V., « Le CoDT ou le périple d’un texte dans les arcanes démocratiques wallonnes », in Dérivations, numéro 2, mars 2016, pp. 226-230. ISSN : 2466-5983.
URL : http://derivations.be/archives/n02/codt.html

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